怀柔法院课题组*

引言

巡回审判渊源于马锡五审判方式，是指人民法院在所辖区域内定期或不定期地巡回流动，选择案件发生地、当事人所在地或者方便群众旁听的地点开庭审理案件的一种审判方式。这种审判方式在我国特定历史时期产生了积极作用，它更换了司法运作场景，消除了民众与法律间的隔阂，有助于避免民众陷入“司法的专业性越强，社会的疏离感越重”的“秋菊式困境”；其作为“一种处于普遍法律规则与乡土社会民间法冲突中权益变通的司法模式”，贴近群众、对接乡俗，不仅为群众诉讼提供了极大便利，也与乡村法治、自治、德治建设具有天然的契合度和推进力。

2010年，最高院出台了《关于大力推广巡回审判方便人民群众诉讼的意见》（以下简称《意见》）的专项指导性意见，明确新时期我国巡回审判的出发点和落脚点以及需要遵循的原则、目标，在一定程度上有利于扩大审判工作的辐射效应，进一步解决司法权不能切实覆盖、人民群众日益增长的司法需求难以得到有效满足的问题。然而，一方面，在司法实践中，随着群众文化水平、法治意识的提升，以及信息通讯的进步、地区交通的改善、人民法庭设置的完善，人民群众到庭不便的情况有所缓解，由此限缩了巡回审判的适用空间，导致实践中巡回审判符号性特征凸显，其“象征性意义远甚于基本的司法功能”。另一方面，受巡回审判现有缺陷的影响，面临连年增长办案压力的法院审判部门和法官普遍对巡回审判表现出畏难情绪，工作推进被动、乏力甚至懈怠。在以上主客观两方面因素的影响下，巡回审判工作开展空间受到挤压，巡回审判开展数量明显下滑，工作推进呈现愈加边缘化的趋势。

不可否认的是，在乡村振兴战略提出和法治乡村建设的社会大背景之下，巡回审判仍有其存在的积极意义。基于此，最高院于2019年出台的《五五纲要》明确提出，要“坚持和完善人民法庭巡回审判制度，不断提高巡回审判的效果和水平”；北京高院出台的《关于进一步加强巡回审判工作的若干意见》亦要求“坚持继承与创新并重，不断丰富‘马锡五审判方式’的时代内涵”。面对新形势、新要求，怀柔法院分别于2019、2020年先后就本院巡回审判工作进行了两次改革，本文即针对这两次改革的基本内容和落实情况展开调研。

一、怀柔法院巡回审判运行机制改革情况概述

苏力曾说：“中国的法治不是也不应只是满足了中国城市人口的司法需求。如果占了大约全部人口60%的中国农村人口不能获得有效的法治和司法服务，那么我们就不可能真正建成中国的法治。”可见，加强和创新社会治理，推进社会治理体系和治理能力现代化，其重心和难点在基层，尤其在农村。怀柔法院作为管辖辖区内乡村众多、涉农纠纷多发的基层法院，有责任思考如何通过创新巡回审判工作方式方法这一渠道，充分发挥基层人民法院积极参与法治乡村建设、参与市域社会治理的职能作用，以助推国家治理体系和治理能力现代化。

（一）改革背景

1.改革前状态

长期以来，怀柔法院巡回审判工作处于“冰火两重天”的困境之中。“冰”的方面表现在巡回审判工作开展遇冷，巡回案件数量及其占比降低趋势明显。立案登记制改革以来，各院收案数量均出现较大幅度增长，但与此相对，巡回审判案件数量在同期受理案件数量中的占比却不断下滑。下表即对怀柔法院2013-2018年巡回审判工作开展情况进行统计：

表一 怀柔法院巡回审判工作开展情况统计表

可见，2014年，怀柔法院受理案件数出现20%以上增长，随后每年案件增速7%左右（与全市其他基层法院比较，该增长率属较低水平），巡回审判开展次数虽然同期波动不大，但占比降低明显。

而“火”的方面则表现在巡回审判在法院内外却引发了不同寻常的热情和关注，其附加工作及其各方期待不断增加。例如，每年的两会上，人大代表和政协委员均对法院巡回审判工作开展给予了高度关注和评价，认为巡回审判易于群众旁听，更接地气，有很强教育意义，代表委员也多次建议应该开展更大范围、更多频次的巡回审判工作；近十年来，每年均会有若干代表建议怀柔法院加强巡回审判工作，巡回审判议题的提及率高达100%，远超审判质效、队伍建设、廉洁自律等方面；在组织人大代表参加走进法院等活动中，相较于在机关开展的庭审，人大代表和政协委员对参加巡回审判的兴趣度和热情也更高。又如，由于巡回审判的现场感和互动感较强，易于媒体记者采编，易于开展图片报道和视频报道，故而巡回审判工作是新闻媒体关注的重点。

图一  怀柔法院案件报道动态频次年度分布 

怀柔法院每年受理案件15000件左右，媒体报道和发布的为100次左右，报到率在1%左右，而巡回审判案件的报到率除2012年相对较低外，其他均超过8%，可见，巡回案件与普通案件的受关注度和报道度相差较大。实践中，宣传部门比较关注巡回审判工作，一般会在庭前介入，且据统计，怀柔法院近三年在各类媒体链接中发布的310篇图文中，就有35篇涉及巡回审判。

由上可见，巡回审判工作推进的弱化趋势与法院内部综合管理部门、外部相关群体对巡回审判工作展现的高需求、高期待之间形成了鲜明反差。

2.改革必要性

最高法院领导指出：“面对社会治理的要求，审判工作在作出司法回应时，需要正确对待与政治、社会之间的关系，以实现司法与政治的良性互动，包括政治能动与法律能动、法律效果与社会效果、政治影响力与司法公信力等诸多关系的协调。”可见，我国司法审判若要达成积极回应社会各方关切、主动反馈群众司法需求、切实参与基层社会治理的目标，那么巡回审判模式从传统的“自治型司法”转化为“回应型司法”就将成为我国司法进程及改革的必然选择，否则就将陷入机械办案、孤立办案、就按办案的泥淖。

“回应型司法”模式是“以实现法治为理想，以解决司法实践所面临的社会问题与司法技术问题为责任，以构建稳定、可靠、可持续发展的回应型机制为依归的一种弱化强力管制的服务型司法”，它将让审判者更加重视自己作为“社会治理者”而非纯粹的“法律适用者”角色，让司法者更为能动的行使法官裁量权，更加关注司法审判所处的环境，更加关注法律原则与乡土民情的对接，更加关注司法审判的效果和价值。巡回审判回归回应型司法模式，为国家治理体系和乡土社会传统治理体系对接提供了契机，通过司法审判的规范和引导，使乡村治理从自治和德治开始，向规范、有序的法治方向迈进，在弥补传统乡土社会权力治理体系缺陷的同时，推进乡村传统权力治理模式和现代法治治理模式的积极融合。

3.改革前困境

然而在司法实践中，存在以下几方面因素构成基层法院巡回审判转型之路上的掣肘。

（1）模糊碎片的工作规定

目前关于巡回审判的理论研究和司法实践大多集中于最高法院巡回法庭的运作上，对于与群众联系最为密切的基层法院如何规范和运行巡回审判尚未有体系性研究与规定。此外，在规则架构上，除最高院发布的《意见》这一政策性指导意见外，关于基层法院参与巡回审判问题尚未有权威性、体系性的规范性文件用以指导实践，而《意见》又对此仅作原则性规定，导致各院的巡回审判工作各行其是、无章可循，法官对巡回审判工作也认识模糊、适用草率。实践中，基层法院的巡回审判工作大多停留于口号式的宣传上，仅仅被当作是一种政策性的工作和树立政绩的资本，而非日常性的工作，从而使其“衍生出剧场化、边缘化、庸俗化、无规则化等符号性特征”，“象征性意义远甚于其基本的司法功能”。

（2）严重匮乏的工作保障

巡回审判工作需要法官深入到现场办公，虽然部分法院配备了巡回审判用车，但在便携打印设备、远程签章设备、庭审监控和刻录设备上还存在较大短板，巡回审判工作缺乏充足的物质设备保障。巡回审判场地的开放性，加之部分村民法律意识欠缺，在旁听、参与巡回审判时，按照自身想法和传统理念办事，导致巡回审判正常秩序受到经常性的干扰。部分特殊情况下，由于远离机关，缺乏法警、保安等人员，法官和当事人安全保障都存在重大隐患。

（3）高耗低效的运行模式

巡回审判工作开展，需要前期征求当事人意见，选择并布置场地，部分需要对接基层组织，加上路途耗时，往往需要耗费一天甚至更长时间却只能处理一起案件（而同期选择法庭开庭可以安排五六个庭审），审判效率较低，这对于当前面临案件连年增长压力，需要处理大量纠纷的法官来说，无疑不符合期工作效率要求。

以上情况如再不加以扭转，则不但不利于提升人民群众对法院的亲切感、信任度，而且也不利于法官深入了解辖区的乡土民情和民众的司法需求，难以实现司法审判法律效果与社会、政治效果的最大化。正基于此，怀柔法院于2019年起对本院的巡回审判工作先后进行了“1.0版”“2.0版”两次改革探索。

（二）“巡回审判+1.0”版改革探索

怀柔法院一直致力于巡回审判机制的健全和完善，近年来结合不同时期人民群众的司法需求，相继开展了“坚持能动司法，践行为民主旨”主题实践活动、“法官下乡”活动、“百名法官访基层”活动以及“一村一法官”主题实践活动等。2019年，怀柔法院党组再次把巡回审判工作提上重点工作日程，深度融合“一村一法官”主题实践活动机制，以打通便利群众诉讼、乡村纠纷化解、引领乡风民俗、法制乡村建设四个“最后一公里”为主题建立“巡回审判+1.0”机制。该轮改革以“深入基层，因地制宜，便利群众”和“规范审理，突出特色，高质高效”为活动原则，以“进一步下沉审判力量，实现巡回审判联系点乡镇全覆盖”为工作目标，以“精准开展法制宣传”“努力实现案结事了”为实践抓手，极大便利了群众诉讼，为辖区建设提供了有力司法保障。

1.改革举措

（1）制定规范性文件，指导组织工作有序推进

2019年4月，怀柔法院根据《中华人民共和国民事诉讼法》《最高人民法院关于大力推广巡回审判方便人民群众诉讼的意见》等，结合辖区实际和本院工作特点，制定《北京市怀柔区人民法院关于加强巡回审判工作的实施方案》（具体内容见附件一）。该文件确立了巡回审判工作的指导思想，细化了巡回办案类别及其范围，明确了巡回办案具体要求；通过与区司法局公共法律服务站等有关基层组织联动，创新性推出了预约巡回、预约咨询等举措，切实做好巡回审判工作的谋划部署；同时将巡回审判工作及其衍生的调研总结工作纳入各部门全年目标量化考核与绩效考评体系，通过奖惩结合的方式确保巡回审判工作有序推进、取得实效。

（2）设立巡回审判点，扩大巡回审判辐射范围

2019年6月，怀柔法院与区司法局本着“发挥巡回审判的优势作用，依法妥善处理矛盾纠纷、精准开展法治宣传”以及“法官多走路、群众少跑腿”的理念和原则，举办专门启动仪式，共同签署了《关于在公共法律服务站设立巡回审判点合作协议》（见附件二），以最大化便利群众为目标，携手公共法律服务站在未设立派出法庭的9个镇乡设立9个巡回审判点，做到整合联动、点多面广、以点带面、统筹巡回，打造怀柔区“审判服务全覆盖”的新格局。

该协议明确怀柔法院建立“巡回办案、调判结合、就地履行、即时结案”的运行机制，选择有婚姻家庭、损害赔偿、相邻关系等贴近群众生活的有典型意义的各类案件到巡回审判点开展巡回审判，做好庭审准备、庭审组织、就地调解以及判后答疑等相关工作，并积极组织群众旁听庭审，将法律与道德伦理、乡风民俗融合起来，以更直观的方式、更通俗的语言以案释法、现场答疑、普法宣讲，切实解决好法院服务群众“最后一公里”的问题。

（3）增配软硬件设备，确保审判场所庄重规范

为更好地保障巡回审判点工作需要，结合各部门案件情况和员额法官数量编列巡回审判点工作专项预算，为全院各部门合计配备24套巡回审判点硬件设备（包括笔记本电脑、便携式打印机、便携式手提箱），并为9个巡回审判点分别配备了速录机，确保巡回审判点物资保障充足，切实发挥区法院和人民群众密切联系的桥梁纽带作用，为基层群众提供更加优质、高效、便捷的司法服务。与此同时，区司法局第一时间为各巡回审判点配齐了国徽电动卷帘和审判桌椅、原被告席桌椅及旁听椅，确保各巡回审判点场所布置庄重规范。

此外，设立证据材料保管箱，由巡回法官代收并移交相关承办法官；实行远程签章，便利当事人实时收到裁判文书，减少往返法院次数；汤河口法庭探索的“司法快递、司法驿站”工作方法使法律服务快捷入村入户，法官定期下访常态化，最大限度满足人民群众多元司法需求。

（4）延伸司法“软”职能，扩大巡回办案社会效果

注重充分发挥调解的作用和优势，依托公共法律服务站和人民调解组织，在巡回审判点开展诉前调解工作，推动诉讼和调解在巡回审判中无缝对接、深度融合，让老百姓在家门口就能解决矛盾纠纷，最大程度修复当事人之间的社会关系。同时注重统筹兼顾，配合司法局在巡回审判点开展讲授法治课、开展法治宣传、讲解典型案例、培训人民调解员等工作，以实现“审理一案、教育一片”的目标。

2.改革成效

经过以上审判实践，怀柔法院在以下方面取得了一定工作成效：

（1）审判质效得以提升

法官在巡回审判过程中，充分运用包括法律、道德、伦理、情理等在内的多元调解方式，晓之以情、动之以理，做好当事人的疏导工作，使巡回审判案件出现了调撤率高、自觉履行率高的良好局面。2019年，我院共计52名员额法官开展巡回审判97场，涉及具体案件97件，涉案当事人251人，参与旁听群众367人。其中以调解方式结案35件（占比36%），撤诉17件（占比18%），调撤率达到54%。

（2）群众诉讼更加便捷

巡回审判点的设立搭建起了法院与群众之间的“连心桥”，降低了普通民众对司法审判的畏惧感，而巡回审判点预约巡回、预约咨询功能又极大便利了群众参与诉讼。对于涉及不动产和相邻关系的纠纷以及当事人因行动、交通不便等原因到院开庭确有困难的各类案件，法院通过巡回审判到当事人所在地、案发地进行现场开庭，免除了当事人奔波劳累之苦，减轻了当事人诉累。巡回审判通过使法官多跑腿实现了群众少跑路，让镇乡群众诉讼更加便捷。

（3）解纷渠道更加多元

法官通过巡回审判这一桥梁接受案外群众法律咨询，并选取贴合群众生活的典型案例为媒介开展普法宣传、以案释法、现场答疑等活动，能够让群众在具体案件中更加直观学习法律知识、增强法治观念，提高遵纪守法的自觉性，有助于维护辖区的和谐稳定。法院以巡回审判为契机，将诉讼调解与社会调解有机对接，对乡镇司法助理员、人民调解员等基层组织工作人员进行法律知识培训，提高基层组织的法律知识水平和纠纷处断能力，通过培育基层自治力量拓宽矛盾纠纷化解渠道。法官对巡回审判过程中发现的区域矛盾特点进行分析研判，对纠纷动向予以梳理归纳，对发现的苗头性问题及时与基层组织沟通，对可能发生的群体性纠纷及时上报党委政府，并提出有价值的解决方案、对策建议以供参考，从而使纠纷“化于未发、止于未诉”，有效促进了基层矛盾的源头化解。

（4）队伍素质得到优化

在案件压力不断上涨的背景下，法官主动克服困难开展巡回审判，不断践行司法为民、公正司法的初心使命，其理想信念进一步得到了锻炼。法官在巡回审判中极大发挥其主观能动性，以锲而不舍的精神深入调研，以深入浅出的语言释法说理，以高度负责的态度总结归纳，并通过巡回审判更加深入了解当地村规民约、风俗民情，更加了解基层组织的现实法治需求，其业务水平、办案能力、群众工作能力、基层矛盾纠纷化解能力、社会综合治理能力均能得到进一步增强。

3.改革不足

以上“巡回审判+1.0”模式从“坐堂问案”向“田间地头”延伸，既方便法官现场调研勘验，又方便群众诉讼，同时兼具普法效应，在传统巡回审判模式上前进了一大步。但仍存在诸多不足之处，其中较为典型的有：

（1）“最后一公里”仍存障碍

“巡回审判+”1.0虽然在乡镇设置了巡回审判点，但受时间、空间等客观条件限制，未能普及到村级组织，巡回审判的触角尚不能有效深入到最基层。实践中，部分年老、疾病等特殊群体参与庭审仍存在困难，解决当事人诉讼便利问题仍然存在，群众“家门口庭审”的需求尚不能全部实现。

（2）价值尺度略显单一

“巡回审判+1.0”模式中，系由法官随机选择案件，且法官决定巡回审判时往往只考虑一方或双方当事人参诉便利，有时甚至只考虑法官案件办理便利。巡回审判作为直观展示法律、弘扬法治的有效模式，在工作理念、案件选择上未能主动对接、有效满足当前基层社会治理的需求，导致巡回审判作用发挥有限。

（3）附加功能尚不凸显

普法、宣教、引领功能是巡回审判重要价值体现，但1.0版本中，巡回审判的此类衍生附加功能并未充分发挥，原因在于1.0版巡回审判仍遵循传统模式，庭审在法官主导下，通过与当事人双方沟通开展，参与人员范围小、随机性大、参与程度低。例如怀柔法院2019年开展的近百场巡回审判中，旁听人员累计不超过400人。如此，便无法保证个案普法的效果，提高村民主动学法、守法的动力和意识。

（三）巡回审判2.0版改革探索

2020年，怀柔法院按照北京市高级人民法院《关于进一步加强巡回审判工作的若干意见》的要求，对“巡回审判+1.0”改革进行认真总结、分析改进、思考挖掘，提出在“巡回审判+1.0”便利群众诉讼、服务群众需求的基础上，进一步挖掘巡回审判服务基层社会治理的深度功能。故此，怀柔法院围绕解决以上三项不足，积极探索满足群众需求、政府需要、工作需用的“巡回审判+2.0”工作模式，推动服务基层社会治理再升级。

1.改革举措

（1）技术升级：依托三大平台，由“法官巡回”演进为“案件巡回”

其一，搭建视频会议平台。目前，怀柔区各乡镇、单位均设置了视频会议室，配备了视频会议系统。法官在视频会议室开展巡回审判，使用视频会议系统与各村、各部门进行双向对接，建立分会场，案件当事人可以在分会场或者居所参加庭审，具有相关需求人员也可以在主会场、分会场集中进行观看，从而实现“信息多跑路、法官少跑路、群众不跑路”。

其二，借助新媒体平台。开展巡回审判线上直播，其他纠纷易发多发区群众或有需求群众可直接通过新浪网等新媒体平台或者微信视频连线方式进行观看，进一步拓宽传统巡回审判的影响和覆盖面积。

其三，利用云庭审平台。积极利用云审判和中国庭审公开网参与、观看便利优势，积极盘活相关案件和网络资源，进行线上推送。途径一：参与线上庭审进行旁听方式。目前线上庭审共有8个端口，在审判组织成员与诉讼参与人不多于7人的情况下，可以为其他旁听人员单独开放一个端口，先期发送账户及密码，允许其组织相关人员进行旁听；途径二：参与网络直播进行旁听方式。在院内具有庭审直播功能的法庭开展庭审，庭审过程将直播同步至中国庭审公开网，相关主体只要登陆中国庭审公开网选择法院和案号即可观看。

怀柔法院定期发布相关案件信息和巡回审判工作信息，并借助以上技术手段，进一步打破了1.0版本尚未解决的时空局限，同时不断扩大案件的旁听受众，将“法官巡回”进一步升级到“案件巡回”，不但极大便利了群众诉讼，而且将巡回审判的可能影响扩大到最大。

（2）服务升级：对接诉源治理，将“随机审理”转型为“定制司法”

巡回审判工作理念从单纯便利法官调查、方便群众诉讼向服务保障乡村振兴战略、提高基层社会治理水平、促进诉源治理转变。法官在选择巡回案件时，主动联系、对接基层组织和当地党委政府，主动研究、分析区域纠纷现状、发展态势及基层社会治理需求，从案由和矛盾集中地区中选择事实相近、矛盾类同的典型案件，变随机选案为主动关注群众反映强烈案件、区域纠纷多发案件、党委政府亟待寻求司法支持案件、涉重点工程案件。例如近几年在辖区高发的新农村建设工程合同纠纷、搬迁安置合同纠纷、排除妨碍纠纷、疏解整治纠纷、12345市长热线关联纠纷、赡养纠纷、农村房屋确权纠纷等。

根据不同类型选择特定案件，在与党委政府沟通的基础上，到纠纷多发区域、矛盾潜在区域开展巡回审判工作，针对不同乡镇的纠纷特点和处理需求，为每一个乡镇定制不同内容的巡回审判方案，指导矛盾纠纷化解。引导案件各方当事人批量化、简易化、实质性解决、搁置、缓解矛盾和争议。例如，针对某镇因政策性养殖遗留的大棚腾退和拆迁系列纠纷，汤河口法庭在与党委政府、司法所、村两委班子反复沟通的基础上，审慎选择典型案件，根据需求开展巡回审判、组织旁听，加强对涉案当事人和相关主体的法律教育，明确双方权利义务，为矛盾有效化解打下良好基础。

（3）功能升级：护航法治乡村，使“被动普法”过渡为“主动学法”

2.0版本实现了巡回审判宣教功能从大水漫灌向定向普法转变。传统巡回审判模式中，法官不但要开庭审案，还要负责巡回开庭的各项组织工作，2.0版本中，法官在开展巡回审判时，提前告知政府部门、村级组织予以组织、关注，并将会场选择与布置、组织旁听、答疑内容等事项交由政府部门、村级组织主导，从而将巡回法官从繁杂的组织工作中解脱出来，把更多精力投入到案件的案件审判和案后的普法宣传、培训辅导、答疑解惑上。

例如，法官助理庭前以辖区司法所工作人员为中介，通过微信等传播媒介向村委干部、调解员、旁听人员推送案情简介和相关法律知识，说明案情和思考知识点，改变传统旁听模式中因旁听人员未提前了解案情、争议焦点、相关法条而产生的听不懂问题，提高了普通受众旁听与参与互动答疑的积极性，改善了巡回审判的旁听效果，长此以往，随着受众人数不断普及，法律知识不断累积，将能帮助村民、村委和基层政府形成学法守法、依法行政的基层社会治理模式。

（4）效用升级：聚焦基层治理，从“单一巡回”变革为“多效巡回”

“巡回审判+2.0”版本中，法官根据不同群体的法治意识、特点及需求、喜好差异，开展不同方式、不同侧重的审判和普法工作，通过升级适应不同主体的巡回审判套餐，实现巡回审判附加功能与不同主体类型的交叉联络，搭建起辐射村民、村级组织、乡镇政府的巡回审判覆盖体系。

其一，针对普通群众升级纠纷答疑套餐。针对山区村民在诉讼中知识和思维上的不足，法庭在巡回审判中加强矛盾纠纷答疑工作。开庭前后均开展集中性的答疑活动，在庭审中，有意识的提升群众法律权利尤其是法律义务认知。巡回审判结束后，还宣传日常联系渠道，将答疑解纷贯穿始终。   

其二，针对村级组织升级法律风险评估套餐。针对村级组织在开展村级事务过程中所涉及的各项工程、实施的各项措施，除有意识组织村两委干部参加相关巡回审判外，还从法律角度对其进行法律风险评估，提供可预见法律后果的警示意见和社会综合性化解矛盾的建议，以预防矛盾纠纷的发生和促进矛盾纠纷的化解。

其三，升级相关工作人员培训套餐。针对部分政府工作人员法律能力不足和法治意识薄弱的问题，法庭通过组织邀请参与巡回审判，审判结束后参加联席会议、组织座谈讲座等方式，对工作人员开展法治培训。如针对某镇民调组织能力相对薄弱问题，法庭根据政府部门和辖区村委会要求，定制民调员参与巡回审判和培训服务。法庭分批次组织邀请辖区民调员参加巡回审判工作，集中进行相关纠纷类型化解培训，不断强化民调员在纠纷化解，法治宣传中的积极作用。

怀柔法院正是通过以上途径提高各方参与的积极性与互动性，达到“普法定向化，学法菜单化”的目标。

2.改革成效

怀柔法院“巡回审判+2.0”版在1.0版便利群众诉讼的基础上，创新工作方法，从治诉、止诉、息诉、化诉四个维度融入辖区社会治理，充分释放了党委政府的政治优势、各行业部门的职能优势、人民调解的自治优势、一案教育一片的普法优势及互联网+的便利优势，变法院一家处理事情为大家合理解决纠纷，形成“大巡回审判”格局。

理念提出后，该模式选择在距离北京城区最远的汤河口法庭进行试点，并逐步在全院推广。2020年，怀柔法院共开展了46次巡回审判，其中参照2.0模式共进行了8次直播式“案件巡回”活动，分别为汤河口法庭6次，民一庭1次，刑庭1次，案由分别涉及建设工程施工合同纠纷、排除妨碍纠纷、析产继承纠纷（2件）、离婚纠纷、相邻关系纠纷、工伤认定纠纷、职务犯罪8件案件。其中，涉及12345案件3件，党委政府反馈关注案件3件，涉及区域多发纠纷案件2件，辖区内行政机关存在普法需求的案件1件。

巡回审判过程中，共有6件案件与乡镇司法所进行了对接，其会场布置、人员组织、答疑环节均有司法所负责协调安排，且旁听人员（包括群众、村委会成员、调解员等）平均在50人以上。有6起案件通过中国庭审公开网全程直播，群众、“两委”成员、公职人员线上、线下同步旁听，并于直播结束后，由法官与分会场视频连线，对村级组织工作人员、调解员就庭审中提出的法律问题及实践中遇到的问题进行专业解答，法官结合法律规定和办案实践予以充分释法说理，村基层组织普遍反馈效果良好。其中1次警示教育巡回审判直播活动（即刑事受贿案件），全区共4000余名领导干部与广大网友一起在线同步观看，截至庭审直播结束时，播放次数达到36190次，弥补了观众因法庭席位有限而无法亲临庭审现场的遗憾。

“巡回审判+2.0”模式的适用带来了显著成效：

（1）汤河口地区：2020年，汤河口法庭围绕新农村建设这一特点工作，帮助区域党委政府和基层组织分析研判问题，成功促成100余户农户与施工方和村委会达成一致意见，避免了诉讼产生，因新农村建设引发的纠纷同比下降10.1%。

（2）怀柔辖区：2020年，怀柔法院新收案件同比下降20.68%，案件降幅高于全市法院平均水平3.8个百分点；怀柔区民事（行政）案件万人成讼率为1.72%，同比下降0.67%。

二、怀柔法院巡回审判机制改革中的现实困境及原因

当然，在看到成绩的同时，也不可否认，怀柔法院的巡回审判改革仍然存在一定不彻底性，这主要表现在以下方面：一是某些巡回审判传统的固有缺陷未能纳入改革范畴；二是某些巡回审判改革实践或者未能完全落实落地，或者因不科学不合理而尚有待完善空间；三是支撑巡回审判改革的一些理念、制度、配套举措还有待进一步巩固、建立。以下将从理念、制度、实践三个维度对巡回审判现存问题及其原因作出具体描述。

（一）理念维度：思想认识尚待提高

认识是行动的动力。传统巡回审判正是因为理念存在偏差，导致巡回审判实践难逃浮于表面、流于形式的宿命，遗憾的是，改革并未将这一弊病彻底扭转。尽管院党组大力呼吁将巡回审判与“吹哨报道”、“诉源治理”、“法治乡村建设”结合起来，但仍有绝大多数员额法官对巡回审判工作的重大意义、基本目标、职能定位、运行理念认识不到位，重视程度不够，导致开展工作的积极性和主动性受限。

例如，将巡回审判仅仅当作一种树立政绩、便于宣传的政策性工具、应景式工作而非日常性工作、自觉性行为，导致巡回周期、地点、人员安排缺乏制度性设计，便民利民的司法目标无法真正实现。又如，部分法官仅将巡回审判作为一种政策性、任务式工作来抓，盲目追求完成巡回数量、调解率等指标，导致巡回办案只重形式不重实效，“为巡回而巡回”的现象时有发生，在考核指标制定不科学不合理的情况下更是会影响办案质量，使巡回审判丧失原有价值。

（二）制度维度：可操作性规范缺失

理论是制度的指南，理论准备不足致使巡回审判欠缺统一、严谨的制度体系。尽管自主制定了《关于加强巡回审判工作的实施方案》等文件用于指导巡回审判实践，但这些文件形式主义特征明显，只是完成了对巡回审判制度本体的粗略框架建构，其内容大都是原则性规定和政策性指导，缺乏明确细致的规定，从而未能消除传统巡回审判中存在的适用范围不明确、操作流程不规范、期限不固定、程序不统一、责任不确定等问题，没有真正建立起切实可行、相对稳定的巡回审判制度。

例如，仅对巡回审判的适用纠纷类型、适用地区、巡回地点、当事人权利义务告知等提出宽泛的要求，而对具体适用条件、案件取舍、启动程序、责任主体、人员构成、审判程序、巡回周期、法官职责、附加职能等运行机制均没有明确规定，导致实践中存在适用草率、混乱以及不规范的现象。又如，虽明确要保障巡回审判的物质配备，加强监督指导，但对经费保障、考核监督、奖惩机制等或未能提及，或一笔带过，不具科学性、可操作性，难以真正得到落实。

（三）实践维度：职能未能充分发挥

思想与制度是实践的先导，但正是前述思想的不完备、制度的不健全致使巡回审判各项职能的实现受到阻碍，实践中存在制度运行尚显粗放、效果不甚理想、形式化特征凸显、缺乏长效实施的动力机制等诸多问题，巡回审判制度设计初衷难以实现。

1.案件选取标准依旧模糊

关于巡回审判案件范围，我国《民事诉讼法》及最高院《意见》没有具体展开，虽然北京高院《关于进一步加强巡回审判工作的若干意见》以及怀柔法院《关于加强巡回审判工作的实施方案》就巡回审判的适用范围作了进一步规定，但也只是部分案由的罗列，过于笼统，没有从多个角度提供指向性标准。且以上所述文件大多规定对符合条件的案件“可根据需要”进行巡回审理，而“可以进行巡回办案”在法理上是一种授权性规定，是一种可为模式，至于具体案件是否最终适用巡回审判，其决定权完全由法官掌握，从而给法院和法官留下了较大自由裁量空间。

案件选取标准随意模糊、适用范围难以把握易引发案件选择的盲目性：一是现实中人民法院在开庭前仅仅根据当事人提交的有限书面材料决定是否采用巡回审判，而这些材料往往并不能充分反映案件及当事人的基本情况，从而导致巡回审判的适用决定片面、随意。二是个别审判业务部门或法官为使巡回审判率达标，又不愿浪费过多精力筛选案件，从而将不具备充分巡回必要性的案件也纳入巡回范围。三是在案多人少的压力及考核监督、奖惩机制不健全的双重因素影响下，员额法官多将巡回审判视为负担，不愿开展巡回，长此以往不利于巡回审判目标的实现。

2.当事人程序自主权缺乏保障

巡回审判启动方式存在强烈的职权主义色彩，当事人缺乏程序启动自主权。虽然北京高院规定了当事人享有巡回审判申请权，但我院相关司法文件并未对此予以沿袭，故而也就谈不上对此项申请权以及由此衍生的对此项申请权的知情权的保障问题。实践中，法院一般情况下都是按照司法便民原则，对于行动不便或地处偏远的当事人直接依职权启动巡回审判，有些案件甚至是由于法官为了通过巡回审判向被告施压从而开启巡回审判，对此，当事人无异议权、拒绝权。

然而，在“畏诉”心理和“家丑不可外扬”观念的影响下，部分当事人对巡回审判存在抵触和偏见，因此，不区分案件情况且不征询当事人意见，而凭法官一己之念依职权启动巡回审判，容易造成对当事人程序自主权的侵害，不仅无助于纠纷的解决，而且可能加深双方矛盾，影响巡回审判工作的开展和效果。

3.巡回办案“季节性”特征明显

    综合全年巡回审判实践来看，巡回审判工作呈现不均衡态势，具有明显的季节性特征。一般来说，每年第一季度的巡回审判开展次数普遍较少、频次较低，但第二和第四季度则相对而言有所增长。这是因为在案多人少的压力之下，巡回审判并非法官办理案件的最佳选择，但在年底考核压力的作用之下，巡回审判突击现象又不可避免。由此导致巡回审判时有时无，周期性不固定，长此以往将增加群众对巡回审判的陌生感，降低其参与度。

4.巡回审判辐射范围有待拓宽

从案件类别角度来说，目前巡回审判针对的案件类别主要集中于赡养、抚养、扶养、人参侵权、劳动争议、相邻关系等传统民事案件，围绕行政案件、刑事案件开展巡回审判的频率较低，而立案、执行（本文仅指执行异议案件）这两部分法院重要工作更是被完全排除于巡回办案的范畴之外。这也许符合民众对传统巡回审判概念的固有认知，但却不符合时代发展对巡回审判职能拓展所提出的新需求、新期待，也严重制约了巡回审判的适用率，不仅人为限缩了巡回审判便利群众的范围，而且不利于拓展群众在行政、刑事、立案、执行方面的法律知识。

从对接主体角度来说，目前怀柔法院巡回审判对接对象主要是涉及农村地区的乡镇党委政府、基层民调组织、司法所等机构，范围较为狭窄，导致所能争取到的支持、协调力度有限。

从地域范围角度来说，巡回审判主要适用于不发达的边远农村、山村，但随着城市规划定位的明确以及产业结构调整，怀柔城市化、工业化进程加快，农村人口逐渐向商业服务聚集区、高端制造业开发区转移，高等教育园区、制造业新区也快速发展、聚集，故而在知识产权保护、劳动者权益维护等领域也存在着较大的司法需求，经济社会的快速发展迫切需要法院巡回审判工作作出积极回应。

5.与基层组织联动效果不佳

基层民调组织、调解员长期融于群众，对于纠纷缘由、当事人情况、风俗民情存在较为清晰准确的认识，也易于抓住纠纷的关键所在，从现实需要看，这些信息对于以化解矛盾为取向的巡回审判而言极为重要，因而人民调解员的参与程度对巡回审判效果影响极大。但事实上，因为各方面因素的影响，法院巡回审判工作在社会协作上存在孤立化倾向，具体表现在：

其一，与乡镇政府等基层组织缺乏常态化的沟通交流机制。合作大多停留在“开个会、发个文”的层次上，联动效果缺失，导致不能有效进行诉调对接、形成纠纷化解合力。

其二，基层民调组织、司法所在巡回审判中的参与广度、深度不够。主要从事日常接待、材料接收、协助送达、联系确定巡回审判场所、协助法院查明事实等事务性工作，对于纠纷预警、矛盾摸排、联合调解、信访化解、司法确认等工作参与较少，且逐渐出现各办各案、各自为政的现象。

6.附加衍生功能弱化

从释法说理的视角来看：一方面案件庭审效率不高使释法说理空间受限，有些巡回法官简单照搬常规庭审程序，致使审判过程冗长繁琐、案件庭审效率不高挤占释法说理空间；另一方面法官素质参差不齐使释法说理效果打折，有些法官缺乏对民众法律知识背景、民风民情的了解，过多使用法言法语，造成了一些法律知识有限、文化水平不高的当事人、群众听不懂、不理解。这些都使得巡回审判不但无法达到使当事人胜败皆明的目的，而且将在人民调解员、旁听群众的司法需求无法得到及时满足的情况下影响司法所等基层组织参与巡回审判组织、动员、联络工作的动力。

从普法宣传的视角来看：一是当庭宣判率低使普法目标难以落实。法官对巡回案件当庭宣判，相当于给与旁听群众一个及时性、确定性的司法答复，能加深群众对相关法律知识的印象，起到对行为的良性引导作用。但据统计，2019年怀柔法院巡回审判案件的当场判决率为16.49%，2020年为13.04%，可以说占比较低；且巡回审判中延期宣判的案件也缺乏即时反馈机制，亦即法院延期宣判后未能及时将判决结果传达给群众，导致群众丧失这一获取正确法律知识的有效渠道，影响普法目标的实现。二是巡回办案宣传工作融合度不够。有的法官开展普法宣传、以案释法活动时仅以完成任务为目标，未能深入调研群众需求，供需信息不对接导致普法宣传针对性不强，起不到“审理一案教育一片”的作用。

从调研统计的视角来看：法院各部门对巡回审判的各项调研统计工作存在滞后现象，对于在巡回审判点开庭的各类案件类型、案由、结案方式、履行情况等没有及时进行统计分析，对巡回审判点各项工作开展情况、问题及巡回审判效果没有及时深入群众、法官、基层组织进行回访、调研、总结，对巡回办案过程中发现的潜在性、苗头性纠纷未能及时通过司法建议、信息等形式进行成果转化，从而使得巡回审判就案办案、孤立办案的固有弊病并未得到根本改变，“一巡多效”的潜在效果无法得到彻底释放。

7.法官素质难以平衡乡风民俗与现代司法之间的冲突

农村地区有“一套独立于法律之外的行为规范，包含了习俗、禁忌、道德、惯例、村规民约等诸多要素”，村民的许多做法往往是依据这些民间规范，而非依据法律，由此产生了许多不必要纠纷。而由于农村经济文化水平较为落后，群众法律意识、证据意识比较淡薄，他们的诉讼能力显然不能适应现代民事诉讼所推行的“诉辨式”审判方式，群众追求的是客观真实，而诉辩式审判方式所追求的是法律真实，因而导致许多判决所体现的法律精神不能为村民理解接受，其最终导致的结果就是判决本身没有问题，但一方败诉的结果会使得矛盾非但得不到化解，反而可能进一步激化，造成大量涉法上访案件增加。

要使此类乡村纠纷得以案结事了、息诉罢访，就要求法官在巡回办案过程中注重发现、收集民间规范，并对其加以体认、鉴别和考量，在作出判决时要进一步考虑裁判结果是否能为当事人所接受、纠纷能否得到真正意义上的解决等。但遗憾的是，许多开展巡回审判的法官虽具有丰富专业知识却缺乏群众工作经验，往往注重法理，难以兼顾情理，在证据采信和事实认定上往往机械适用证据规则，不能根据个案灵活合理行使释明权，正如有人总结，“一方面他们对于当地的风俗习惯和行为观念等也往往了解得不透彻，另一方面是他们对于这些地方本身存在的既有秩序，比如由宗族势力、习惯、村规乡约等维系的调整熟人之间关系的秩序，应该如何在解决纠纷时发挥其应有作用等问题上，都还缺乏成熟的思考”，从而导致案结事未了、诉息访未罢。

8.考核机制不完善

在法官绩效考核中，对巡回审判开展情况或者缺乏考虑，或者考核规则过于僵化，导致巡回审判形式化特征明显，巡回办案弱化倾向严重。

一是巡回审判组织体制不完善。怀柔法院的巡回审判工作目前不具有独立地位，而是附属于“一村一法官”主题实践活动中的一个小项目，因此，其没有专门领导负责全院巡回审判工作，也没有专门部门负责对参与巡回审判的部门及法官进行工作对接，只指定了政治部组宣组作为巡回审判工作资料总结整理部门和绩效考评部门。

二是绩效考评机制不完善。在绩效考评上，虽然《关于加强巡回审判工作的实施方案》及《关于继续推进“一村一法官”主题实践活动的实施方案中》有对巡回审判的考核部门、考核内容作出要求，但规定较为简单笼统，且在实践中并未充分落实到位。例如，方案只要求员额法官每年度对巡回审判情况进行资料整理，对出现的普遍性问题、典型案件予以总结归纳并形成工作总结经验，并明确“对于巡回审判活动中调撤率高、案件处理社会效果好、当地评价较高的法官给予表彰；对巡回审判工作重视不够，工作较差的予以通报批评”，而据课题组了解，以上规定并未真正落实到位，实际考核时往往是通过提交工作档案、工作报告等方式来评判巡回工作的开展情况，而实地回访当事人、基层组织、旁听群众以及了解案件处理社会效果、成果转化情况等科学合理的方式则未能采用。

三是考核内容不科学。巡回审判职能较多、内涵丰富，案件审理仅为其中任务之一，但实践中，考核存在脱离实际片面追求巡回案件数量的倾向，例如不分具体情形及客观需求，盲目在年初设定指标，要求各审判庭员额法官每年巡回审判案件数量要达到一定标准，并规定“各员额法官按照要求完成巡回审判任务的，得基础分24分”。由于巡回审判任务是以案件审理数量为中心制定的，这容易导致法官将巡回审判作为任务来抓，一方面在处理巡回案件时机械办案、就案办案，使巡回审判的众多附加功能无法彻底实现；另一方面也容易引导部门法官不以实际需求而以完成任务为标准开展巡回审判，有违巡回审判初衷。

四是惩戒监督机制不健全。各文件既没有对巡回审判规则作出详细规定，也没有对违反巡回审判规则的惩戒措施加以明确，使实践中对员额法官巡回审判工作开展情况无从监督、无法惩戒。这容易造成巡回审判启动工作随意性较大、巡回审判形式化等制度运行不规范现象。

在以上巡回审判规则性资源不足、质效考核压力缺失与案多人少压力增大、巡回审判耗费时间更多的正反两方面因素的影响之下，法官更容易将工作重心和有限精力放在其他的审判工作上，而产生对巡回审判工作态度不积极、不重视的后果。

综上，正是理念缺位致使制度不健全，这又进一步导致巡回审判实践乱象频发；而反过来，实践中积累的问题又容易进一步引发法院上下对巡回审判工作的漠视。可以说，以上三个维度既层层递进，又互为因果。要想跳出这一恶性循环的怪圈，就不得不从便利群众、公正司法的价值本源出发，从“回应型司法”的现代司法需求着手，在重新确定巡回审判价值功能的基础之上，重构巡回审判制度整体框架，创新其表现形式、明确其适用范围，并进行具体程序设计、确立详细操作规则，以构建更加符合中国现有国情的完善的现代巡回审判制度。

三、基层法院巡回审判改革的路径再探

由于在巡回审判制度的构建及运行中，组织体系决定了能否给巡回审判工作常态化运行提供必要的体制基础，制度设计决定了巡回审判各项职能能否运行顺畅、配合高效，配套措施则发挥着对组织体制和制度设计的辅助作用，决定了能否给二者提供必要的人财物支持。故而，课题组认为，对怀柔法院“巡回审判+2.0”版的再次改革升级，可以从这三个大方向进行详细谋划。

（一）基础：健全巡回组织体系

巡回审判工作的组织主体为法院及法院外部依托基层组织设立的巡回审判点，故而巡回审判组织体系的健全要从以下三方面入手方能使巡回审判工作科学有序运行：一是法院内部要加强对巡回案件的统筹管理，要加大巡回组织工作的沟通协调力度；二是法院外部要不断扩大巡回审判工作的对接、协助主体；三是要从体制机制上加强法院内外两股组织力量的沟通、配合能力。

1.增设工作站点，扩大对接主体

目前怀柔法院巡回审判工作大多依托派出法庭及其后在9个乡镇设立的巡回审判点而展开，在地域上可以说覆盖了辖区内的所有农村地区，但如前所述，随着交通信息逐渐便利，巡回审判解决村民诉讼“最后一公里”的原始初衷虽然仍然存在但已然逐渐淡化，在新时代巡回审判内涵更丰富、职能更多元的基础之上，在更充分发挥巡回审判参与“诉源治理”的新需求之下，应当进一步在辖区内根据需求增设巡回审判点，扩大巡回审判工作对接主体。

（1）扩大地域覆盖面积

从地域覆盖角度来看，不仅农村地区需要巡回审判，城市地区也需要发挥巡回审判的普法宣教功能，因此应当建立巡回审判进社区的工作机制，将基层法院巡回审判工作引入社区、街道办，在社区、街道办同样设立巡回审判工作点，不断扩大巡回审判服务的群体和受众。考虑到若在每个社区、街道办都设置一个巡回审判点会导致审判点数量庞杂、难以管理，因此课题组建议可将辖区分区划片，根据辖区交通状况、人口分布、矛盾纠纷数量等因素，在群众集中、纠纷集中、司法需求集中的地方合理布点设站，统筹对接管理一定区域范围内的巡回审判事宜。

（2）增加机构辐射类别

从类案辐射角度来看，在案多人少的压力之下，应逐渐加强巡回审判对类案的重视程度，通过法院对同类案件集中巡回审理的方式，增强类案裁判的说服力、警示力。因此巡回审判工作的对接主体可以由乡镇党委政府、基层组织向交通、金融、公安、土地管理等行政部门，医院学校等事业单位以及企业主体、科技园区、社会矛盾纠纷调处中心、劳动争议仲裁机关、人民调解委员会等机构扩展，与这些单位签订建立巡回审判点的合作协议，依托并借助其力量，提升巡回办理类案的质效。

2.整合基层资源，加强会商联动

由于基层组织工作人员长期生活在当地，大多熟悉各种纠纷的历史渊源，掌握当地人情世故，也了解案件背景、当事人信息及争议焦点，因此巡回审判应当更加注重与基层组织之间的会商联动，可以通过签订合作协议的方式与基层民间调解组织、村级组织、行业组织之间建立信息共享、职能衔接的互动协作机制，共同参与解纷过程，从而充分发挥巡回审判的制度优势，提高司法效率。具体方式可建议为以下两种：

（1）开辟“对症下药式”的巡回审判合作模式

一是可以约定由各巡回审判点定期向其管辖区域内各街道、社区、调解机构等合作单位发放法律问题征询函，及时收集群众意见建议或者法律疑问，回收后即时反馈给法院对接部门，在法院明确基层群众、基层组织的司法需求后，提前准备巡回工作，有的放矢地甄选案件、派员巡回，精准开展普法宣传、个案指导。二是在确定巡回案件后，可以增加前期调研程序，先将案件发送给基层组织工作人员供其研讨，以便其在巡回审判过程中带着问题旁听并接受指导，从而对特定法律问题形成更加清晰、深入的认识，学会处理类似事件的经验、方法，提升协助解决法律纠纷的能力。

（2）建立“动态互濡式”的巡回审判互动机制

一是法院应当通过召开会议、互送简报的方式定期与基层组织交流座谈，及时掌握辖区内的司法动态，主动收集、关注基层不同群体近期以及未来可能发生的矛盾，以便巡回办案人员能及时捕捉社情民意，提前研判矛盾焦点，有的放矢选择案件参与巡回；二是为提高巡回效率，可与民调组织建立联调机制，例如争取这些组织对巡回审判在场所、人员、设备、维持秩序、宣传等工作方面的支持配合，对于需要巡回审判的案件进行统一梳理，对一些案情简单、矛盾较小的案件可借助基层组织的力量先行调解、疏导说理，对需要开庭审理的案件集中安排送达、调证、勘验，以实现优势互补和司法资源的合理配置。

3.搭建组织架构，统筹案件管理

巡回审判内涵丰富、职能多样，这就决定了一名员额法官要想办好巡回案件，必须同时扮演好管理者、商谈者、调解者、审判者、裁判者和普通群众等多种角色，而这容易产生以下弊端：其一，这对面临日益增长的案多人少压力的法官来说是一个不小的挑战，长此以往，将极大打击员额法官对巡回审判工作的积极性、主动性，导致巡回审判工作呈现弱化倾向；其二，院内缺少与党委政府、基层组织等机构对接的中枢部门，导致无论是了解基层司法需求还是协调巡回组织工作，都是由不同法官与其多头、单向联系，这容易导致司法需求得不到及时收集、组织工作混乱无序等问题；其三，法官集多种角色于一身，未能从外部引入监督制约机制，不利于挖掘巡回审判工作中的潜在问题。为此，应将巡回审判定义为法院乃至全区的整体工作，重新确立院内外巡回办案组织架构，重新分割、组合巡回办案整体工作链条，在明确员额法官巡回办案工作重心的基础之上，将组织人事、综合办公、新闻宣传、后勤服务等职能交由专门部门负责推进，从而适当减少法官在巡回工作中的角色承载体量和工作复合强度；同时强化院内外对巡回审判工作的监督管理力度，明确监管主体、规则，提升巡回办案质效。

（1）领导牵头统揽

在院内成立巡回审判工作领导小组，确定由各分管院领导牵头、各中层领导统揽巡回审判工作的职责分工。

对分管院领导而言，业务部门的主管副院长对各自管辖部门的巡回审判工作进行统一部署安排，在各审判业务部门中指定专人在每个季度对巡回审判工作进行统计、分析、总结，并提出进一步的工作方案及改进措施；负责审判管理、监察的主管副院长定期或不定期对巡回工作开展情况及其效果进行专项督察，确保巡回审判工作落地生根。此外，领导小组对各庭室巡回审判活动进行中期检查和阶段性总结。

对审判部门的中层领导而言，由其对本部门巡回审理的案件进行具体监督指导，例如前期对员额法官上报的拟巡回案件进行审查批准，中期对巡回审判的组织工作予以协调督促，后期根据需要对巡回审判的办案效果、成果转化等进行回访、评阅、全面总结，确保对巡回审判全流程的监督管理不留死角。

对行政部门的中层领导而言，应当定期检查本部门对巡回审判的组织协助情况（非审判业务部门在巡回审判中的职能见下文“部门协调联动”环节）。对于协助组织机构履行职能不力的，审判部门中层领导可以书面形式向巡回审判工作领导小组反映，由小组领导督促对应部门的分管副院长予以整改、落实并形成书面报告。

（2）案件集中管理

为避免实践中存在的巡回案件无人指导、监督、管理以致巡回审判的无序运行的弊病，应当确定巡回案件集中管理制度。凡是经过巡回办理的案件，应由法院专门机构（例如办公室或审管办）建立专项台账，由巡回法官报其单独备案、统一编号、集中管理。专项台账的内容包括但不限于案卷材料，巡回审判中形成的音像、图片、文字资料以及反馈信息、成果转化材料等，从而保证其能全面客观反映该项工作开展情况，便于院领导进行监督检查。

（3）部门协调联动

根据巡回审判各项职能实现所需，将院内更多部门纳入到巡回审判的流程中来，从而将员额法官从需要反复协调沟通的组织保障工作中解脱出来，将更多时间精力用在定分止争、息诉平访、普法宣传上。这些部门及其职责包括：

外联机构：专门对接党委政府、基层组织、员额法官、人大代表、政协委员等部门和个人，搜集、了解基层司法需求，并对其予以分类、筛选，及时向全院公布，以便审判庭能据此甄别巡回案件，回应司法需求。

组织、预案机构：对于员额法官上报并经中层领导批准待办的巡回案件，应交由特定机构（例如办公室）进行具体组织工作。由组织机构根据案件情况联系具体巡回审判点，根据法官需求协调巡回审判时间、地点、设备等事宜；同时根据案件情况与法官指示，与村委会、司法所等单位沟通协调，以确定是否组织旁听以及确定旁听人员规模、旁听方式并发放案件资料等事宜；对于需要组织旁听的案件，由该部门负责与巡回审判点具体负责人员对接，提前搜集旁听人员的法律疑惑、征求普法意见；对有可能出现的安全隐患，提前制定好安全预案，有效疏导旁听群众，确保庭审顺利进行。

新闻宣传机构：组织预案部门对巡回案件做好预案、排好日期后，应及时将以上信息提交至新闻宣传部门，由其根据案件的新闻价值决定是否安排专业人员、新闻媒体等对巡回案件进行专业拍摄、跟踪报道，并在巡回审判后进一步提炼、挖掘案件的法律或社会意义。此外，对于每年评选的优秀巡回审判案件可制作专项工作手册，将其作为案例、经验介绍深度挖掘、向外推送，以扩大巡回审判影响力。

成果转化机构：巡回审判结束后，员额法官应将巡回办案过程中形成的法律文书、影像资料、案件审理情况、效果说明等上交办公室予以归档，办公室可将以上材料电子版发送给研究室或审管办，由其对巡回案件进行认真分析，对于具有成果转化价值的案件，巡回工作中存在的突出问题、薄弱环节以及群众的司法需求等及时加以调查研究，适时形成统计分析、司法建议、信息、调研、论文等文字材料并上报，携同上级领导、单位将问题切实加以解决。

考核奖惩部门：领导小组依托组织部门对全年巡回审判工作进行总结，可由政治部在此基础上对全院巡回审判工作进行考核，并根据巡回审判各项职能实现情况集中推选一定数量（例如5件）的优秀巡回案件，对优秀案件及审判团队予以表彰奖励。

监督管理部门：审管办和监察室均应在各自的职责范围内，将监督管理触角延伸至巡回审理的案件。

（4）外部评价反馈

对外建立巡回审判工作的反馈和评价机制，依托党委领导，丰富巡回审判对接路径，强化参与部门双向反馈，建立社会综合治理体系下的评价机制和督导机制，推进巡回审判工作开展。

其一，拓宽巡回审判对接渠道。各合作机构、单位定期就工作中出现的问题、存在的短板和需要协调的内容进行双向反馈，反馈过程及结果留档备存，并向党委政府报送。

其二，党委政法委统一牵头，制定巡回审判工作考核体系和评价指标。对参与单位完成数量、质量和效果等予以分项计分、总体评价，评价结果纳入各部门年度社会综治考核。

其三，将巡回审判工作情况纳入人大机关和人大代表督导范围。人大将巡回审判工作参与和完成情况作为督导事项，定期开展专项督导工作，并将督导结果向有关部门和社会公布。

（二）核心：强化巡回制度设计

巡回审判制度的健全和完善是巡回审判机制科学有效运行的核心和保障。以下将从案件筛选标准、巡回启动方式、巡回办案流程及巡回模式增设、附加职能实现、考核规则优化六个角度详细展开论述。

1.强化案件甄别筛选，精准释放巡回效能

巡回审判花费较多人力、资源和时间，成本较高，故而开展理由需充分必要，且明确巡回审判案件类型不仅有助于帮助员额法官精选案件，而且有助于上级领导对巡回办案的合理性进行监督指导。怀柔法院所制定的《实施方案》虽然也对民事、刑事、行政、执行类案件适宜开展巡回审判的纠纷类别予以详细规定，但仅是对各类案由的罗列，并没有就适宜案件的倾向性特征进行具体描述，缺乏针对性、指向性，难以指导法官选择个案，故需要进一步予以完善。

（1）科学界定巡回审判受案类别

北京市第三中级人民法院曾经在其所撰写的调研报告中对可以适用巡回审理的案件类型作出了列举式规定，笔者认为具有科学合理性。它们具体包括：①一方或双方当事人因年纪较大或身体状况确有行动不便，到庭应诉存在困难，巡回审判可彰显司法温情的；②当事人居住偏远山区、地区，交通不便，巡回审判可切实减轻当事人诉累的；③案件属于邻里或亲属间纠纷，就地审理可借助群众力量平息纠纷、化解矛盾的；④对教育、引导和规范公民及其他主体的行为具有典型教育示范意义的个案，巡回审判可以以案说法，达到审结一案教育一片效果的；⑤就地审理有利于查明案件事实，可借助基层力量化解矛盾，使违法者承受舆论压力，重回守法轨道的。

由此可见，挑选巡回审判的案件标准可归纳为：一是看是否真正方便群众诉讼，有利于体现以人为本、司法为民的法治理念；二是看是否有利于查明案件事实，是否有利于实现公平正义；三是看是否有利于调解结案，实现案结事了；四是看是否有利于扩大宣传教育效果，提高群众法律意识、维护社会稳定，实现法律效果和社会效果的有机统一。当然，设置的以上标准或条件都是一个方向性的指引，还需要设置一些具体的影响因子以进一步指导法官在面对具体个案时能就是否采取巡回的方式办案作出科学的答复，因此课题组尝试进一步就“优先适用巡回”及“不宜适用巡回”的案件类别进行总结归纳，从正反两方面更进一步清晰界定巡回审判案件类别。

（2）优先适用巡回审判的案件类别

除以上鉴定标准以外，课题组认为，为更好发挥巡回审判的办案效果，符合以下特征的案件应当优先适用巡回方式办案：

①双方当事人住所地在同一地区，原被告都在法庭辖区内的案件。这不仅是因为能最大限度方便双方当事人，而且还考虑到此类案件当事人一般具有亲属、血缘等身份关系或居住在同一地方，人际关系较熟，便于查清事实，有利于做调解工作，有利于普法宣传。

②在当地典型、多发，有一定影响力，当事人较为关注的案件。例如赡养关系纠纷、相邻关系纠纷、简单债务纠纷、继承纠纷、婚姻家庭纠纷、损害赔偿纠纷、农业承包纠纷、征地拆迁纠纷、宅基地纠纷、农村房屋买卖纠纷、分家析产纠纷等农村常见多发、涉及村民切身利益案件以及关于老年人、妇女、儿童权益保护的涉及弱势群体案件。

③双方当事人愿意配合巡回审理的案件。如果一方或双方当事人不同意、不配合开展巡回审判，那么巡回办案效果肯定大打折扣。

④事实清楚、证据充足，或易于当庭查清案件事实，方便当事人举证质证的案件。现场勘察后，法官若认为案件事实清楚、证据充分，出于便利当事人的考虑还可当即决定进行巡回审判。

⑤双方当事人权利义务关系明确、争议较小的案件。受办案形式所限，巡回办案所审理的案件一般不易过于复杂。

此外，考虑到传统上，巡回审判大多局限于民事纠纷，因此在实践中可有意识扩大具有典型意义的刑事案件、行政案件、执行案件听证程序参与巡回审判的频率，提升巡回审判在维护社会稳定、缓解治安压力、提升政府公信力等方面的作用。

（3）不宜适用巡回审判的案件类别

当然，考虑到诉讼成本的平衡、庭审秩序的维护、巡回效果的保障等因素，巡回审判案件受理范围亦不能无限扩大，课题组认为原则上以下案件不宜纳入巡回审判的办案范围：①一方或双方当事人不同意巡回审理的案件；②方便一方当事人诉讼，但明显增加另一方当事人诉讼成本，另一方当事人对此提出异议的案件；③证据不充足、事实难以查清，难以经一次开庭审理结案的案件；④需要做司法鉴定或当事人争议较大的疑难复杂案件；⑤当事人对立情绪激烈，有可能发生群体性事件或安全隐患的案件；⑥案件简单处理可能导致社会不同群体对抗的案件。

此外，对于涉及当事人隐私、国家秘密等法律规定不得公开审理的案件，如果符合巡回审判条件可以开展巡回审判，但需特别注意的是，该案不得公开巡回审理。

2. 增加程序启动主体，完善巡回启动方式

由前可知，巡回审判的适用无外乎是对“人”、“地”、“案”三因素进行综合考量。当事人地理位置的远近是不可更改的客观事实，案件是否符合巡回标准也往往由法官在受理之后进行内心裁量，但一方或双方当事人是否愿意开展巡回审判却不是法官所能提前觉察、随意左右的因素。而“人”的因素却是决定巡回办案效果的决定性因素，正如有学者所言：“巡回审判至少需要当事人接受、认同才能产生其应有的功效。那种将巡回审判剧场化的办案方式，可能会使作为观众的周边群众受到一定程度的法制教育，但更可能会使作为主角的当事人在‘家丑不可外扬’尤其是不可扬于周边熟人的心里支配下，不能充分发表自己对诉争的意见，甚而难以避免众目睽睽之下其诉讼行为的走形与意见表达的失真。”因此，应当改变传统的完全由法官依职权决定是否巡回的程序启动方式，更加尊重当事人意愿，采取依当事人申请和依法官职权决定相结合的启动方式，进一步赋予当事人对办案方式的参与权、自主权。

（1）依职权启动

法官受理案件后若认为案件符合巡回标准、满足巡回条件，能够发挥巡回示范意义的，应在启动巡回审判前，认真向当事人释明巡回审判的含义、办案模式、职能效果等并听取当事人意见：①如一方或双方不接受此种办案方式，法院不得加以强迫；②如其双方均接受巡回办案，则要求当事人填写“巡回审判意愿表”，并由法官将该表连同准备的案卷资料、巡回审判申报表（表中载明该案适宜巡回审判的理由）一同上报庭长审批。

（2）依申请启动

法官应当在受理案件后告知当事人在开庭审理之前有权申请巡回审判，若当事人提出书面申请并提供相应证明材料的，法院应当及时审核：①若双方当事人均提出申请，且审核后认为案件符合巡回条件的，可决定启动巡回审判并报请庭长审核确认；②若仅一方当事人提出申请，法院审核后认为案件符合巡回条件的，应征求另一方当事人的同意，并视其答复决定是否开启巡回审判；③若当事人提出申请，法院审核后认为不符合巡回审判适用条件的，法官应及时告知当事人并书面说明理由；若审核后认为证据材料不充分的，应要求申请者补齐。

当事人申请启动巡回且法官审核认为符合条件的，也并不意味着“必须”、“应当”、“一定”要开展巡回，而应当由法官在同期符合适用条件的案件中根据职能可能实现的效果综合考量、优中选优。但应注意的是，法官无论是依职权还是依申请启动巡回审判，也无论最终启动与否，均应将过程及其理由形成书面报告并上报庭长审核、监督。

3.开辟巡回“绿色通道”，实现快立快审快结

为进一步便利群众诉讼，法官在进行现场勘察或者巡回审理期间，对于能够传唤对方当事人且各方均表示同意的案件可即时收案、当即开庭，立案手续可以事后补办；对于年老体弱、行动不便，或住所离法院较远、交通不便的人员，可预约上门立案，预约开庭时间和场所；对于文化水平不高、法律知识欠缺的当事人诉讼难的问题，还可通过填写格式化诉状或将口头陈述记入笔录的方式当即予以立案。

在保证庭审规范性的基础上，可适当简化巡回审判诉讼程序、灵活驾驭巡回审判方式，以便贴近群众、拉近距离，形成互动气氛，腾出更多时间开展释法说理工作。例如可增加前期准备工作，利用庭前证据交换程序对争议证据和证人进行质证，节约庭审时间，提高庭审效率，减少开庭时发生冲突的可能，也同时避免庭审过程中临时调取证据、证人拒不到庭等现象的出现。

对于巡回审理的案件，法官应事先做好充分准备，尽可能全面掌握案件情况，在庭审时全面细致梳理证据，从而在查清事实的基础上尽量当庭调解、当庭宣判，以强化巡回案件的教育示范作用。可采取要素式审判的方式适当简化巡回案件结案文书制作，尤其对于巡回审判中调解和撤诉结案案件的裁判文书，应当体现当即调解与和解的特点，以当即送达为宜。

4.探索多元巡回模式，升级便民利民服务

目前关于巡回审判的相关规定都没有对巡回周期作出明确规定，现实中往往由法官临时单方决定、自行安排开庭，导致巡回审判缺少规律性，长此以往难以达到最大程度便利当事人的目的。因此课题组认为，应考虑进一步扩充巡回审判形式，从而在提高巡回审判影响力的同时，增加群众对巡回审判的期待感、获得感。

（1）定期与不定期相结合

根据巡回审判的周期是否固定，可将巡回形式分为定期巡回与不定期巡回。巡回审判应当常态化、有序化、规范化运行，以便群众根据自身司法需求合理安排诉讼时间，同时也可以避免突击巡回的现象发生。因此可在传统因案制宜的巡回模式基础上，增设定期巡回模式，由固定人员在固定时间到巡回审判点开展巡回审判，无特殊理由不得延误或改变，如确因特殊情况需要临时改变的，也必须提前通知当地群众，并采取相应补救措施。

至于巡回周期，应当结合便民高效和节约司法资源两个原则予以规范，其跨度既不宜过大也不宜过小，过大起不到方便群众的目的，不利于尽快定分止争，迅速解决当事人纠纷，过小则易导致无案受理，浪费有限司法资源。对此，课题组认为，可根据巡回审判点辐射地域范围的面积大小、收案数量、常住人口数量等因素，综合确定法官巡回审判的人数和频度；且巡回审判时间节点以节假日、农闲时节、赶集日等为最佳，以便在做到便民不扰民的同时，增加旁听群众人数，甚至还可考虑在诸如重阳节、妇女节、劳动节等特殊时间节点安排巡回审理涉及赡养、家暴、劳动者权益保护等特定类型案件，提高宣传普法力度。

对于定期巡回的内容，既可以是案件审理，也可以是法律咨询、立案审查、入户回访、普法宣传等。乡镇、社区等基层组织应当提前将巡回审判点的接待时间、地点、人员职责、联系方式、受案条件、巡回内容等情况予以提前公示，以便群众根据自身司法需求合理安排来访时间。

（2）驻点式与流动式相结合

根据巡回审判的地点是否固定，可将巡回形式分为驻点式巡回与流动式巡回。驻点巡回就是在巡回审判点审理案件，这是传统的巡回审判形式。流动巡回即对于地域范围较大、人口分布不太密集而没有设立巡回审判点的地区，或在特定节假日流动人口激增的时间设立流动式的巡回审判点（即通常所说的“流动巡回审判车”），因地制宜、因时制宜开展流动巡回审判，从而防止纠纷由小变大、由易转难。

结合怀柔区目前作为首都功能重要承载地和重要生态屏障的功能定位，可考虑在目前以雁栖法庭作为固定旅游巡回法庭的基础之上，增设流动旅游巡回审判点，在旅游旺季客流量激增的时间节点通过车载巡回审判的方式解决相应旅游纠纷，实现旅游纠纷的快立快审快捷，尽量做到裁判文书的即时履行。

（3）专业性与非专业性相结合

根据巡回审判的涉案纠纷是否属于某专业领域，可将巡回形式分为专业性巡回与非专业性巡回。专业性巡回模式处理类案时有效率优势，且其立足于特定行业，对专业知识的熟悉可以促进达成更佳的司法效果。因此，怀柔法院可以紧跟区域经济社会发展趋势，增设一些专业性巡回审判点。

例如在交通事故、医患矛盾较多的地区设立交通事故纠纷、医疗纠纷巡回审判点，在劳动争议仲裁委附近或企业、商场聚集区域设置劳动纠纷、消费纠纷巡回审判点，在经济技术开发区或者科学城附近设立知识产权巡回审判点或者开发区、科学城巡回审判点，并抽调有相应专长的员额法官到各站点开展巡回审判工作，以积极应对产业结构调整带来的新挑战，回应群众司法关切。

5.延伸巡回附加职能，深化诉源减量治理

应注意扩大巡回审判服务功能的延伸性，对接诉源治理需求，立足巡回而不止于巡回，实现“一巡多效”。

（1）释法说理

在立案或送达传票时，要向当事人充分释明诉讼流程，对一些需要调查取证和申请证人出庭的案件，需提前向当事人告知举证责任及举证不利的法律后果，提高庭审效率。

在巡回审判中，法官要尽量结合生活现实，用通俗易懂的语言仔细向当事人及旁听群众做好辩法析理工作，精准总结归纳案件争议焦点，详细阐明证据采纳理由和裁判理由，使当事人胜败皆明，使在场群众接收到生动活泼、优质高效的法制教育。

裁判结果也应当充分尊重并合理运用人民群众公认的乡规民约和风俗习惯，使用简明通俗易懂的语言，大力弘扬社会主义核心价值观和中华民族传统美德，通过“法理情”的融合，增强裁判文书说理性和说服力。

（2）普法宣传

巡回审判要注重发挥巡回办案以案施教、法制宣传的社会功能，通过法官现场解答群众在生产生活中遇到的各种法律问题，将开庭审理与法律咨询、法治宣传有机结合起来。庭审结束后，对于有针对性的典型案件，协调巡回审判点制作法律知识手册，讲解诉讼程序和典型案件，切实增强人民群众的程序意识、证据意识、法治意识。

定期开展案件回访，巩固巡回审判效果。定期总结巡回审判中搜集的突出法律问题，汇总定制不同法律纠纷的解纷套餐，通过集中授课、司法建议不定期向基层政府组织推送。

加强对巡回审判工作本身的宣传，不断增进人民群众对法院工作的认可和支持。将巡回审判点设置、巡回审判基本情况、案件类型、接待时间和地点等在不同媒体、宣传栏上予以公示，使巡回审判制度真正成为方便群众诉讼和解决各种纠纷的有效手段。

（3）调研预警

将巡回审判与矛盾排查相结合，通过巡回办案，密切关注、认真分析辖区矛盾特点，定期梳理纠纷动向，为基层党委政府科学决策提出专项报告，为有关部门、单位、企业等加强管理提出司法建议，促进基层社会治理水平提升，从源头上预防化解纠纷。

①建立矛盾纠纷检测预警机制。重点采集、录入巡回审理案件的纠纷动态信息，通过案件回访信息筛选，对纠纷隐患实施预警监测。

②完善社会治理参与反馈机制。依托巡回审判点同步网络视频系统，法官在线参与基层治理和重大涉法决议；同时，运用大数据分析预判能力，及时发现案件中纠纷激增的倾向和苗头，制定措施办法，实施基层调解在线指导。

6.构建科学考核规则，激发巡回办案动力

为避免巡回审判“唯数量论”的形式主义倾向，就应当摈弃目前不区分巡回审判职能的实现情况而仅将案件数计入考核基数的考核方式，设计充分反映巡回审判工作内容和特点的、不同于普通案件审理的量化标准和考核指标，使之既能客观反映巡回审判情况，又不至于诱发“为巡回而巡回”现象，保证巡回审判效果。

课题组认为，应当将巡回审判的开展、组织、效果情况纳入法官业绩考核和综合部门干警岗位目标考核，且对巡回审判工作的考核应当从数量和质量两个维度展开，避免单一的以量计考。具体来说，定期巡回的次数要求是硬性规定，未按要求完成定期巡回任务或违反巡回审判规则的法官及综合部门干警应予以扣分；而不定期巡回的次数以及巡回的质量是软性要求，对其中自主选择巡审判工作并完成次数越多、质量越好的法官及综合部门干警予以加分奖励。对质量的考核应当以巡回审判各项职能的实现情况为根据，具体来说应当包括以下因素：选取案件的典型程度和示范意义，所办案件的调撤率、履行率及服判息诉效果，备案资料的完备程度，基层组织或当地群众的参与及效果反馈情况，法治宣传情况，成果转化情况，接待咨询情况等。

每年年底法院应当对全年的巡回审判工作进行专项表彰，根据以上质量标准从中选出5件左右工作成绩突出、推进乡村振兴战略效果明显的优秀巡回案件，对其优秀成果予以集中宣传发布，对其审判团队予以表彰奖励。此外，考核结果除了作为年终评先评优、奖励表彰的重要指标外，还应当与干部选拔、职称评定相挂钩，将其与法官职业前景联系起来，如用巡回审判办案分数折抵法官职级晋升天数，或规定对巡回审判经历丰富的法官可在同等条件下优先选拔，以此真正激发法官开展巡回审判的热情和动力，推进巡回审判工作扎实有效开展。

（三）辅助：完善巡回配套措施

巡回审判的配套措施由硬件和软件两个方面构成，在“巡回审判+2.0”版本中着重升级的是硬件部分，故而要想进一步优化巡回审判体制机制，保障其切实落地生根，还需要从“信息技术”和“人员配备”这两大软件入手对其加以完善。

1.进一步拓展信息平台

可考虑以“互联网+”为手段，探索信息化建设和巡回审判方式的现代化深度融合。

（1）打造专属“巡回审判APP”

在APP上打造庭审实况同步直播或智能点播系统，完整记录和监控庭审情况，同时可以将经典巡回审判案件上传至云端，并作好关键词定义与分类，以便网民检索学习，由此提升庭审直播的收看率，将巡回审判的宣教功能最大化发挥出来。

在APP上建立网络管理联动平台，在线上加强与行政机关、人民调解组织、巡回审判点等相关部门、站点的工作对接，完善巡回审判网上预约、在线调解、在线立案、在线司法确认、视频接访、在线答疑、电子送达等便民举措，进一步打造纵向贯通、横向集成、共享公用、高效便捷的在线纠纷解决平台。

将巡回审判信息和具体案件信息通过纳入手机APP，以便主动向人大代表、政协委员、基层党委政府及其他有需求主体及时推送，增加各类群体对巡回审判的关注度。

（2）建立“互联网+巡回审判”直播点

可考虑针对不同群体需求，在各巡回审判点下辖的社区、学校、企业、基层政府、科技园区等区域建立“互联网+巡回审判”直播点，实现法院与各巡回审判点、各巡回审判直播点之间的互联互通。此外，可通过与直播点签订协议的方式，在各直播点确定一名司法助理员，负责基层调研、协助执行、协助送达等职能，并负责将基层收集的纠纷信息和苗头隐患及时反馈至巡回审判点，再由巡回审判点专门人员上报至法院，从而实现审判资源与社会需求的有效对接。

2.进一步完善人员配备

在巡回审判中，法官深入基层，直接面对诱发纠纷的社会环境，这就要求法官不仅要具备较高的法律专业知识，熟悉当地风俗民情，更要有高超的庭审驾驭和处置突发事件的应变能力。因此，在员额法官的选任上，应尽可能选任那些熟悉基层，了解社情民意，具有丰富群众工作经验和审判经验的法官投身到巡回审判中。

法院人员分类管理制度改革后，将法官比例限缩至39%。部分原来具有审判职称的法官需要转任法官助理。由于办案压力、工作效率以及受到考核考试等程序限制影响，一批经验丰富、年龄较大的法官未能进入员额序列。如何调整好各方主体的利益，是各级法院面临的难题。这些老同志不仅不易于安排，而且闲置也是一种巨大的浪费。巡回审判改革转型过程中，可以考虑在派出法庭或巡回审判点设立对接专岗，由未入额的老同志担负起巡回审判相应的职责。利用老法官熟悉乡土环境、社情民意的优势，加之良好的沟通协调能力，丰富的矛盾化解经验等优势，直接参与基层矛盾化解和社会治理工作，实现人员安置和参与治理的双赢，这是一种可以尝试的有益路径。

此外，在巡回办案团队的人才选拔、培养上也要形成体系。在人员素质构成上，要注意知识型、经验型、能干型相结合，且要要求参加巡回审判应当作为新录用人员的培训内容之一，确保形成合力人才梯队。

以上是课题组为完善巡回审判机制运行分别从组织体系、制度设计、配套措施三个方面提出的对策建议，对此，应及时出台规范性意见，通过顶层设计对基层法院巡回审判的工作原则、流程运行、保障举措、附加职能实现、考核奖惩规则等方面予以完善，通过体制机制构建和规则指引，使基层法院巡回审判制度向规范化、常态化方向发展。

 结语

“巡回审判+2.0”模式目前还处于试点阶段，对于其所带来的成效以及尚存之不足，本项调研进行了全面总结和深刻反思，下一步院党组将带着这些反思和建议，依托审判职能深度融入国家和社会治理体系这一理念，在全院全面推广“巡回审判+2.0”工作，使该模式从汤河口法庭辖区延伸至全区，从民事案件全方位覆盖至行政、刑事、执行异议领域，着力打造符合区域治理、乡村治理的巡回审判“怀柔模式”，从而将巡回审判服务最大程度、最广泛为地下沉到法治需求最前端。