论文提要：

2011年3月最高人民法院下发了《关于开展案件质量评估工作的指导意见》以来，作为案件质量评估的一重要组成部分即对被上级法院发回、改判的案件进行质量评查活动，在全国各省市的各基层法院迅速开展。然而，对发改案件的评查工作毕竟还处在初级阶段，该项工作目前还存在一些问题。本文以发改案件评查制度在统一裁判尺度方面的作用为着眼点，以B直辖市的17家基层法院为研究对象。分析发改案件评查机制目前在统一裁判尺度方面的不足及原因，并提出解决对策。

本文第一段论述“统一裁判尺度”对发改案件评查机制的现实需求，提出降低因“认识不同”导致的案件发改是案件评查机制的运行的核心目的，其后用数据分析和实证分析方法阐释了现有评查机制未能充分发挥的作用及存在的问题。第二段“透过现象看本质”，从宏观到微观，从内部到外部，从过去到现在多角度阐释问题产生的原因。第三段对域外机制进行简单介绍，重在总结经验。第四段从评查机制的启动、运行、结果运用三阶段，提出了“繁简分流”上会案件，进行“背对背”案件评查，全员选举评查委员等具体对策，并重点通过附件方式，增加对策的可操作性，以期未发改案件的评查机制进一步完善提供有益借鉴。

全文共计9901字。

主要创新观点

1、提出了“上诉被发改案件的案件总数-中院定错的案件数-由于新证据发改的案件数=由于‘认识不同’发改案件数”公式。为统计由于一、二审裁判尺度不同而非由于一审明显错误或二审中出现新证据导致被发改的案件总数提供了有价值的参考计算方式。

2、提出了“繁简分流”减少评查案件上会数量设想，以实现减轻评查委员过重负担，增加案件评查质量的目标。

3、提出了选举产生案件评查委员的设想，以切实增加评查委员会的专业性。

4、提出了“背对背 面对面”结合的案件评查新模式，并设计了评查表格，以充分听取评查委员的真实想法，防止评查委员会作用虚化。

5、提出了“主动 被动”的案件评查职能拓展机制，以期在案件被发改之前，提前了解案件办理情况，并统一与二审的裁判尺度，降低案件被发改的可能性。

6、新设计了案件评查报告模板，以增加案件评查对今后统一类似案件裁判尺度的作用。

7、提出了以变更考核方式增强评查委员工作热情的设想。

以下正文：

引言：

近年来，随着司法案件的受关注度日益提升，以及有关案件判决信息交流的便捷、广泛和深入，“同案不同判”的现象逐渐进入公众的视野，“统一裁判尺度”则成为一项强烈的司法诉求，乃至已事关司法公信力的确立。

为了在一、二审之间统一裁判尺度，2014年，B市高院制定了在全市范围内适用的案件评查工作规范，规定对发改案件进行每季度一次的逐件重点评查。其后，B市各个基层法院大体都形成了由评查小组、案件质量评查委员会组成的两层级发改案件评查组织模式和不定错、瑕疵、一般差错以及重大差错的四等级认定标准。其中评查小组职能是对发改案件是否定错及错误等级提出初步意见，而评查委员会委员对相关案件是否构成差错及差错级别具有最终的决定权。

然而，现有案件评查机制存在的种种问题导致其与统一裁判尺度的现实需求脱钩，评查结果无法有效运用于法官今后的案件办理中。由是观之，在对案件评查机制重新审视的基础上进一步予以完善显得尤为重要。

一、现状审视：评查机制统一裁判尺度之未能充分发挥

导致案件被发改的部分原因是由于承办人的疏漏或审理中出现不应有差错，这类发改只要承办人平时把审判工作做细，注意加强对业务知识的学习就可以避免；部分改判原因是由于二审中出现了“新证据”，确实无法完全消除。

（一）功能定位：统一裁判尺度视角下案件评查机制的目的

如果一审判决确实存在不应有的错误，B市中院会对该案定错。未被中院定错的案件中，除去部分因“新证据”改判的案件，其余的发改原因都是由于一、二审对案件事实问题和法律适用的“认识不同”导致。“认识不同”问题应是评查委员会在统一裁判尺度这一核心目标下需要重点关注和解决的问题。

1、“认识不同”问题，在事实认定和法律适用方面的细化。

该问题在事实认定和法律适用方面可细化为四类：

表1：“认识不同”案件分类明细表

2、“认识不同”问题，在案件实体和审理程序方面的细化。

首先是实体问题，抽象而普遍的法律适用到具体个案上，这不免会产生所谓规范和事实之间的不对称性，一旦这一张力存在，那么就赋予了普遍性法律一个“具体化”的空间，在法律具体化的语境下，又假设个案客观事实基本相似，这又赋予了法律事实一个“具体化”的空间；法官固然依旧是“以事实为依据、以法律为准绳”作为裁判前提，但是却会因为具体化方案之不同而致使判决结果的不同甚至相反。只有统一这类不同或相反的案例，才是案件评查在案件实体方面应解决的问题。

其次是程序问题，只有酌定性程序问题，才应该是统一裁判尺度目的下，评查委员会应关注的问题，其余程序性发改问题属于承办人自身程序错误，与统一裁判尺度无关。

3、统一“认识不同”案件的裁判是案件评查的核心目标。

近年来，随着基层法院法官的业务能力的普遍提升，一审裁判中明显的事实认定、法律适用错误已经不再常见，而一、二审的“认识不同”，已经逐步成为了一审裁判被发改的主要原因（详见表2）。统一裁判尺度视角下的案件评查制度，需要解决的问题是构建什么样的制度、如何运行制度、由谁来参与制度的运行，最终才能将基层法院法官对事实认定困难和法律规定模糊的案件裁判与上级法院统一，解决包括上述案例中反映出的“认识不同”问题，最终降低一审案件的发改率。

（二）数据呈现：案件评查机制并未有效统一裁判尺度

笔者以三年来B市中级法院公布的数字为基础，以公式“上诉被发改案件的案件总数-中院定错的案件数-由于新证据发改的案件数=由于‘认识不同’发改案件数”为依据，计算“认识不同”发改案件占全部发改案件的比例。B市共计有5家中级法院对口接收17家基层法院的上诉案件，其中第四中院和知识产权法院因案件总积数很少，导致各种数据比例的出现都带有一定的偶然性，本文不再讨论。B市第一、二、三，三家中院的数据则可以较好的说明现有案件评查机制在统一裁判尺度，降低由于一、二审“认识不同”导致案件发改率方面的作用。

表2：“认识不同”案件占全部发改案件比例表

依据上表数据可以看出，案件评查机制运行三年以来，由于“认识不同”导致发改的案件占全部发改案件的比例并未有明显下降。三年来在B市的上述三家中院，“认识不同”案件占全部发改案件的比例呈现不稳定波动。

图1：“认识不同”案件占全部发改案件比例变化趋势图

上述现象存在于B市受理上诉案件最多的三个中级法院，说明基层法院的发改案件评查工作，在降低案件发改率，统一裁判尺度方面，仍然具有较大的完善空间。

二、反思检讨：评查机制未能充分发挥作用之原因探析

案件评查机制未能充分发挥其作用，既有来自外部的压力与困惑，也有机制本身设计的缺陷与不足。既有“案多人少，精力不足”等对包括案件评查在内的多项工作具有普遍影响的因素，也有特定的影响因素。

（一）剖面分析：评查机制设计运行之问题表象所在

通过对一段时间内组织和开展案件评查工作所积累经验的梳理，笔者认为案件评查机制在实践中的运行问题如下：

1、评查委员会委员专业性不足。

B市案件评查工作规范第五条规定，本市三级法院均应成立由本院审判管理办公室负责人，各审判、执行、信访业务部门负责人，以及监察室、人事部门负责人组成的案件评查委员会。这就导致了组成评查委员会的人员专业背景分布过于平均，众所周知，民商事案件是被发改案件的最主要组成部分，评查委员会的人员专业背景却并未向民商方向倾斜。以2017年为例，全年B市基层法院共计被中级法院发改案件3893件，其中民商事案件共计发改3768件，占比为96.79%，而评查委员依据B市高院文件和B市基层法院的内设机构设置情况，来源于民商事专业审判庭的委员大概占比仅为30%至40%。

专业性的不足，导致了评查完全围绕个案展开，议程围绕一、二审认识分歧展开，讨论具体问题较多，讨论对具有类案共性的问题不多，会议意见也仅能为个案所适用，缺乏应有的普遍指导意义。

2、评查委员个案评查精力不足。

上会案件过多，而评查委员精力有限。B市规定发改案件评查大会每季度召开1次，一年共计4次。实践中各院每次召开案件评查会的时间大概在三小时左右。以B市年收结案最多的CY法院民口2017年数据为例，全年实际工作时间249日，每日以8小时计算，评查民事发改案件时间与处理普通民事案件时间对比表如下：

表3：评查案件平均个案用时对比表

通过该表的对比可以看出，CY法院民口个案平均结案时间与个案平均评查用时存在着近5倍的差距，在考虑到一、二审存在“认识不同”的案件大都是一些事实认定、法律适用模糊的案件。可以想象评查委员所面临巨大的时间及精力上的不足。

3、评查委员判断自主性不足。

在人员专业背景和必要工作时间严重不足的情况下，评查委员往往盲从于以主管副院长、审委会专职委员等行政级别较高的人员组成的评查小组的初步结论。以笔者所在HR法院2017年发改案件评查工作的开展情况为例，2017年评查的48件案件中，评查小组最终评定瑕疵案件2件、一般差错11件、无差错35件。而评查委员会最终评定瑕疵案件2件、一般差错8件、无差错38件。也即在45件案子上，评查委员会的最终结论与评查小组一致，比例高达93.75%。对于一、二审法官对案件事实及适用法律存在极大争议的案件，评查小组与评查委员会的意见却呈现出了“高度一致”的倾向，其原因不禁让人疑惑。

4、评查结果后续应用不足。

B市各基层法院于每次评查委员会结束后，一般都会制作评查报告向全院发送，笔者随机查看了B市5家基层法院的近期报告，5家法院报告构成内容大致如下表：

表4：基层法院评查案件抽样调查表

通过抽样调查发现，大部分基层法院的报告中，最具有统一裁判尺度意义的“指导意见部分”，占比不足20%。此外，部分非评查案件承办人的员额法官也并不阅读报告。调查结果显示，评查只是起到了“点到为止”的作用，存在的一些问题还会出现在以后的案件中，从而形成了评查与办案两层皮的局面。

（二）本质探源：评查机制设计运行之问题深度思考

1、评查委员会委员构成仍无法完全摆脱“行政化”。

从目前的评查委员会人员构成来看，现有评查委员会体现了较强的行政属性，即由权力的大小来决定权威的大小。我国当前法院内部结构的形成，有着特定的政治和历史背景。

然而首先，过强的“行政化”就导致评查委员会难以实现“专业化”。因为院、庭室领导可能具有较强的综合素质，但在评查委员会最需要的专业性方面却未必是专家。

其次，“行政化”问题还在无形中对级别较低的委员产生了心理上的“被领导”倾向，使其不愿意发表自己的真实意见，对高级别行政长官的意见产生了“趋同性”心理。行政长官对属于自己直接领导的员额法官的发改案件，也难以避免出现从轻处理、能过就过等“情面评查”现象。

最后，评查委员们对由“权威”组成的评查小组的盲从，还间接使得评查小组成为了案件定错与否的实质上的决策者，评查委员会的作用变得虚化。

2、考核机制设置不合理抑制了评查委员的积极性。

依据B市法官业绩考核管理办法的规定，评查出一件合格案件加业绩分为0.05分、一件瑕疵案件为0.8分，一件一般差错案件为2分。由于在实践中，评查出一般差错的概率很低，笔者依据HR法院去年的评查情况估算，在B市基层法院，每评查一件案件，评查委员的平均业绩分所得低于1分。除评查出差错案件外，评查委员再无其他业绩加分。办理一件普通程序民事案件，平均业绩得分在1.5分左右。而评查的案件，如上所述，大部分是一些疑难案件，其复杂程度完全不亚于普通民事案件。

在如此的考核“指挥棒”指引下，就不难理解为什么评查委员更注重办案而忽视评查，注重评查结果形成而忽视评查结果在后续办理案件中的应用。最终形成了评查与办案分裂开来。

3、中院内部裁判不统一导致了评查委员无所适从。

近年来由于经济的高速发展，新型交易形式的不断涌现，因而纠纷的多样性与法律的滞后性矛盾愈加凸显。对于相当部分的新类型案件，中院对此的相关判例就存在完全相反的情况，因而还需要从更高的层级统一裁判尺度。上层法院的裁判尺度无法一致，导致了基层法院在该类问题上，评查委员会无所适从。

三、他山之石：案件评查机制之域外经验的介绍与借鉴

国外虽然没有专门针对二审发回、改判案件的评查机制，但国外针对案件质量控制建立的各种评估机制中，仍有较多内容对完善我国发改案件评查工作可供借鉴。

（一）域外经验：简介

1、美国初审法院绩效评估体系。

在美国，对初审法院可能存在着的错误案件进行审查主要有两种方式：一是巡回法院司法委员会，由巡回上诉法院首席法官以及相同数量的上诉法院法官和联邦地区法院的法官组成，行使对可能的错误或不合格案件的申诉进行审查或听证的权力；二是“客观第三人”做法。引入外部公司对初审法院包括相同案件是否得到了类似处理等内容用7项指标进行评价。

2、加拿大新思科舍司法发展计划。

该计划分为三个阶段。首先是法官自愿参与调查问卷，问卷着眼于多法官办案的全流程进行考评。其次是依据调查结果，由省司法部门推荐经验丰富的法官作为“良师”与被调查法官进行详谈，就该法官办案质量的提高提出建议。

（二）域外经验：借鉴

概括域外的先进经验，可供借鉴的部分主要包括以下三点：

1、专业性。

无论是美国的“巡回法院司法委员会”还是加拿大的“良师”，都是由业务扎实、经验丰富的人员组成，只有由这些“高级法官”组成的团队，才能准确发现普通法官在办案中的不足，并能提出具有较强实践性指导性的意见。

2、外部性。

无论是美国的“巡回法院司法委员会”委员还是加拿大的“良师”，其都来自于被评查初审法院的外部。由外部人员评查，不仅可以避免由人际关系引发的偏差，还可以及时发现内部一些固有思维存在的不足。

3、全流程性。

无论是美国的“巡回法院司法委员会”还是加拿大的“良师”，都不是完全局限于对案件采用对比两审裁判文书的“亡羊补牢”式检查，而是在法官自愿的前提下，介入法官办理案件的全过程进行检查，以尽早发现案件办理中的问题，甚至基于对法官在一系列案件中办案方式的观察，对法官可能出现的错误及与上级法院的不一致进行预测，从而将问题消灭在萌芽状态。

4、应用性。

“良师”在对法官评定完毕后，会与每一名法官进行“一对一”的详谈，向其提出改进建议，对于整体办案质量不佳的法院，新思科舍省还会出资组织他们集体培训，以促进其提升。

四、制度完善：案件评查机制统一裁判尺度之路径研究

统一裁判尺度视角下的案件评查制度的运行，应至少包括以下几步：首先是对发改原因做出客观分析，筛选确需通过研讨分析为今后处理类案统一裁判尺度的案件；其次是在了解案件审判活动运行的基础上，采用比较分析、听取汇报等多种方法对案件发改原因及今后避免发改的路径做出理性、准确全面、客观可靠的评价和判断；最后是在掌握了评估结果后，反馈给审判工作人员，及时做出调整和修正，弥补缺陷，为法院未来的案件办理积累经验，提高审判质量，统一裁判尺度。

1. 机制启动：筛选上会案件，选举参评人员

“专业的参评人员 有益的上会案件”是评查机制取得理想效果的基础。

1、运用“必须 自愿”方式对上会案件进行“繁简分流”。

如上文所述，解决本文第一部分所述的“认识不同”问题，是统一裁判尺度视角下案件评查制度建立的核心目的。然而案件发改原因却是多种多样，因此，有必要对发改的案件进行原因筛查。

首先是由评查小组依据本文第一部分所述标准，对统一裁判尺度具有指导性意义的，需要上会的，属于因一、二审“认识不同”原因被发改的案件进行筛选，以切实实现对发改案件的“繁简分流”。

其次是对于评查小组认为无需上会的案件，评查小组可自行评定，并作为案件评定的最终结果，承办人对结果不服的，评查小组可依承办人的申请决定案件上会。仍以HR法院为例，2017年HR法院评定的48件发改案件中，依据上述标准仅有15件具有评查意义，占比仅为31.25%。其余案件都为一审承办人在办案过程中确实存在着公认的错误，大部分承办人也认可错误的存在。

2、运用“本院 上级”方式对评查人员进行“加质加量”。

首先是考虑到目前法院一线面临的案件压力过大等固有问题，应适当增加评查委员会人数，以缓解工作量与精力的矛盾。

其次是采取“固定 选举”方式确定委员，以淡化评查工作的行政化色彩，提升评查委员的专业性。除审判委员会专职委员以及审判管理部门负责人等评查工作开展的必要组织人员外；其他成员应由各业务庭自主推荐法官、经全院法官会议无记名投票的方式选举产生，并建立评查人员人才库，对评查人员实行定期轮换制度。同时应确保民口领域评查人员占全部评查人员的比重不低于70%。

最后是评查队伍中应包括一定比例的高级法院法官、非本院直接对口的中级人民法院法官，以尽可能的拓宽评查委员会的视野，以期在更高的层级上统一全市法院的裁判尺度。

1. 机制运行：重构评查方式，联动三级会议

“民主的议事方式 必要的机制联动” 是评查机制取得理想效果的保障。

1、构建“背对背 面对面”的新型评查委员会运行机制。

首先是由审管办制作并于大会召开前的一段时间下发评查意见表（内容详见附件1），由各位评查委员匿名就自身认为案件该如何处理，案件一、二审意见不同的原因，今后如何统一类案裁判尺度等问题发表自身的意见，评查委员相互之间不交流。

其次是由审管办人员对评查委员的总体意见进行梳理、归类、汇总成几类意见，以备上会讨论。

最后是在评查会上，审管办在宣读完毕案件简介后，向与会委员介绍会前收集、整理的真对该案处理的几类意见，并只告之意见内容，不告知持有意见的委员姓名，并组织大家就每种意见进行讨论。

如此通过提前固定意见的方式，可以在一定程度上避免委员盲从权威，充分发表个人的见解。也可能使自己了解别人的观点，便于在会上就问题进行充分讨论，形成全面意见。

2、构建“联动 互补”的三级会议研讨案件处理方式规则。

对于评查委员会在案件评查中发现的认识疑难问题，可以提交审委会、领域专业法官会议进一步组织学习研讨，在法官会议、审委会讨论研究中发现的认识疑难问题，也可以提交评查委员会从避免二审发改的角度进行再探讨，从而实现三级会议的互动联系和优势互补构建完整、简约、高效的审判管理和监督体系。

1. 结果反馈：发布指导意见，配套考核激励

“实用的指导意见 必需的考核奖励”是评查机制取得理想效果的关键。

1、制作并发布具有“应用性 规范性”的案件办理指导意见。

首先是要明确指导性意见应达到的目的，该目的应至少包含四方面，即总结审判经验、统一法律适用、提高审判质量、维护司法公正。使得司法制度的运行不仅要与立法相吻合，还要与司法系统自身的惯性、传统、经验相吻合，最终呈现出司法裁判的统一性。

其次是基于目标确定指导意见应具有的作用：一是涵摄作用，即能够为法官在审理类似案件时提供一个事实认定的参考，表达方式通常是“a（案件事实）属于A(类型事实)”。例如：能够证明女方在可能的受孕期内与他人同居的证据，构成婚姻法解释（三）第二条第一款规定的“必要证据”。二是解释作用，即能够结合个案情景，对作为规范构成要件的某一法律概念（B）的内涵加以揭示。例如：当事人在仲裁阶段提交了补缴养老保险金并享受养老金待遇，在诉讼中增加要求单位赔偿其养老金。当事人在仲裁及诉讼中的请求具有《最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释》第六条规定的“不可分性”，应当一并审理。三是漏洞填补型作用。例如，法律仅规定A B=C，实践中出现了新的事实D，虽然D不属于B的文义范围，但基于立法目的，对具备事实A的案件应赋予相同的法律后果C，故法官需借助类推、目的性限缩与扩张、价值衡量等创造性解释方法补充规则：“A D=C”。

最后是明确指导意见应包含的内容：一是梳理发改案件的原、被告双方争议焦点，然后以争议焦点为线索，定位裁判要点；二是依据裁判要点寻找裁判理由，如一、二审裁判结果不同系由于事实认定不同导致，裁判理由就应当包含对事实认定的全过程展示。如一、二审裁判结果不同系由于规则适用不同，裁判理由就应当包含对规则适用前提以“假设前提 行为模式 法律后果”方式展示，还应当包含对规则选择的公共政策和价值权衡等方面的考量；三是裁判过程所应遵循的思维规则。这种思维规则是以立法价值为导向，体现于事实认定的次序性、利益保护的优位性等裁判考量，是指导意见的实践品格，使“自发”思考转向“自觉”裁量，决定了法律推理的方向。

依据以上分析，建议指导意见的设计可以参考以下格式（详见附件2）。指导性意见必须在全院发布，如有必要还应组织评查委员与一审案件承办人进行详谈。

2、增加“奖励 惩戒”的指导意见应用促进业绩考评机制。

首先，为了保障评查委员参与评查工作的积极性，应对每一评查委员评查的每一件案件，给予该评查委员不少于办理一件民事普通程序判决案件的加分。如评查委员会对某类案件在统一裁判尺度方面确实出具了有很强参考借鉴性的意见，对参与该委员会的全体评查委员还应设置额外的业绩分奖励。

其次，为了促进指导意见在审判工作中的落实，如今后出现的类案中，承办人的意见与指导意见不一致且最终案件被中院发改，如中院的发改意见与指导意见一致。则应适当增加对承办人绩效分数的扣除力度。

图2：案件评查机制运行流程图

（四）机制拓展：评查委员会提前评估高发改风险案件

“被动 主动”的案件评查机构职能延伸，是从根本上统一裁判尺度的必要路径。

章剑生教授指出，案例研究的对象不能仅限于裁判文书本身，而应结合主审法官个人的思维过程、案件卷宗、该案的裁判背景等综合起来对案件作出评价。故为了能够更好的发回案件评查在降低一审发改率方面的作用，借鉴国外先进经验，应在能够保障承办人依法独立行使裁判权的前提下，对评查委员会的职能做一些必要的延伸，在判决签发之前对判决对发改风险进行评估，以将发改风险控制在可接受范围内。为了充分尊重承办人的独立裁判权，评查委员会在发改前的介入应以被动介入为主要。

1、构建“区分类别 被动接受”的介入机制。

案件承办人如认为本案存在涉及群体纠纷、疑难复杂有重大社会影响、可能与类案判决发生冲突、存在其他较高发改风险等四类情况，经本庭室领导和主管副院长批准，承办人可以将本案的审理报告，包含本案拟采取的裁判思路及裁判结果提前递交评查委员会并提请案件评查委员会提供意见。在此情形下，评查委员会可以依承办人的申请对承办人的各种裁判思路进行发改风险评估，评估意见仅供承办人参考，承办人个人就案件处理的最终结果承担责任。

2、构建“区分人员 主动提起”的介入机制。

虽然改判率不应成为衡量法官和法院工作好坏的标准，但过高的改判率毕竟也说明了某些问题的存在。经统计，在B市各主要基层法院，都存在这某一法官的案件发改率显著高于其他法官的现象。在满足法官之前的个人发回改判案件率较高和案件属于上段所述四类案件，且承办人意见与法官会议或审委会意见存在重大不一致两条件下，应允许评查委员会可以依职权主动对该案件的发改风险进行评估，并提出意见供承办人参考。

结语

发改案件评查机制毕竟处于初创阶段，不可避免的会在运行中发现一些问题。本文以现有评查机制为研究对象，以统一裁判尺度为切入点，从评查队伍建设、评查机制运行、评查结果运用三方面对评查机制提出完善意见。相信随着司法体制改革的不断深化，“案多人少”矛盾逐步解决，评查队伍的专业化、评查机制的高效化目标也终将实现。

附件1：发改案件评查意见表

附件2：发改案件评查指导意见模板